在和缅甸进行谈判时，不平等条约规定的“1941年线”成为中缅谈判中争议最大的问题。“1941年线”是抗日战争时期英国逼迫当时中国政府划定的中缅南段一条边境线。周恩来总理认为，如果中国废弃旧条约，会使人觉得历史上所有划界条约都可以改变，使得四邻不安，但两国可以在友好协商的基础上进行调整，以照顾到双方利益。最终达成的协议是：缅甸把班洪部落和班老部落在“1941年线”以西的辖区划归中国；中国政府把英国“永租”的猛卯三角地移交给缅甸。

胡德坤教授对本报记者说，新中国边界政策是从在与邻国谈判解决争端的基础上逐步形成的，体现了和平协商、互谅互让、维护国家主权的原则。在坚持原则的基础上，中国在处理边界事务上也在走向机制化。

5月初，持续20多天的中印军队边境“帐篷对峙”在印度外长访华前和平收场。中国现代国际关系研究院研究员、印度问题专家马加力先生在接受本报记者采访时认为，中印在解决边界问题上建立了多种渠道和沟通机制，外交渠道和边防会晤使得对峙事件趋于缓和。

胡德坤认为，中国对边界问题的解决，为中国发展营造了和平稳定的环境。近年来，中国提出了“睦邻、安邻和富邻”的周边外交政策，在和邻国和睦相处的同时，加强与邻国的互利合作。

捍卫“蓝色国土”的挑战

中国在陆海的边界政策都是“平等协商，互谅互让”，但贯彻效果有一定差异。目前，中国同日本、菲律宾等8个海岸相邻和相向的国家都存在海上争议。在2002年到2012年这11年间，中国有9年面临岛礁主权争端。

中国既是陆地大国，也是海洋大国。在大多数陆地边境问题已经彻底解决之后，海洋划界刚刚起步。除了已经划定中越北部湾海上边界之外，中国尚未划定在黄海、东海和南海的与海上邻国之间的绝大部分海上边界。

中国海洋法学家、中国社会科学院国际法研究中心研究员刘楠来在接受本报记者采访时说，中国周边海洋争议可分为两类：一种是岛礁主权争议，比如东海的钓鱼岛问题和南海的南沙群岛问题；另一种是海洋划界争议，即属经济区和大陆架的划界问题。根据1982年通过、1994年生效的《联合国海洋法公约》，沿海国可以主张200海里宽的专属经济区和大陆架，使得许多海上邻国的海洋主张出现重叠。

在处理海洋争议上，上世纪80年代邓小平就提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”的战略思想。2009年3月，外交部成立了边界与海洋事务司，整合了亚洲司、欧亚司以及条法司负责的部分职能，不仅包括拟定陆地、海洋边界外交政策，也包括指导、协调海洋对外工作。外界认为，这是中国海洋发展的一大标志性事件，有望打破中国海上划界僵局。

有学者认为，中国在陆海的边界政策都是“平等协商，互谅互让”，但贯彻效果有一定差异。目前，中国同日本、菲律宾等8个海岸相邻和相向的国家都存在海上争议。

国家海洋局海洋发展战略研究所本月8日发布的《中国海洋发展报告(2013)》称，对中国2002-2012年面临的主要海洋安全问题的统计显示，在这11年间，中国有9年面临岛礁主权争端。“2012年来，中国面临的最直接的海上安全问题是岛礁主权争议引发的安全威胁。”

李国强认为，海上争议和划界问题本身就十分复杂，一方面有关国家在不断扩大自己的诉求，力图使得自身既得利益最大化；另一方面有区外国家进行干预和介入，解决海上争议和划界是长期问题，需要耐心。

“海上划界要依据国际法，本着互谅互让原则，通过外交谈判来解决。在最终划界问题得到解决之前，应该探讨临时安排和过渡性办法，建立管控海上冲突机制，尽量维护海上稳定。要达到这一目标，需要双方建立互信基础。仅有中国做出努力是不够的，各相关国家都要做出努力。”李国强说。

边界线是如何确定的？

对于很多人来说，边界工作十分神秘。外交部边海司司长邓中华和副司长欧阳玉靖分别在4月及2月和网友进行交流时，对此进行了“揭秘”。

定界的第一步是划界，就是中国与邻国通过外交谈判就两国的边界位置达成一致，并签订边界条约或者协定予以法律确认。谈判过程中，双方为维护各自的领土主权经常“寸土必争”，常常耗时十几年甚至几十年。比如中苏(中俄)边界谈判历时40余年，中越陆地边界谈判历时20余年。

划界协议生效，就要进入第二步勘定边界。主要是通过技术手段，通过全球定位系统、遥感技术、航空技术也包括测绘技术、地理信息技术等等，把条约里规定的界线走向和叙述在实地找到，确定界线走向，再实地竖立界桩。

中国边界地区地形复杂，北部有冰河沼泽，大漠戈壁，西部有雪山高原、湍流深谷，南部有崇山峻岭、热带雨林，很多边境地区人迹罕至。有时勘界要先坐汽车，没有路后开始换上马匹甚至牦牛，有些陡峭的地方只能靠人爬。勘界工作不仅艰苦，还有危险。例如在中越边境地区，有以前遗留下来的地雷，有一位勘界工作人员踩到地雷上，一直站了几个小时等待排险。

界线勘定之后，就要对边界进行管理。第一类是维护好边界，保持边界线的清晰和稳定。例如陆地边界经过原始森林的地方有林间通视道，经过两三年树长高了，需要复打使得界线清晰。中国有很长的界线是沿着界河走的。由于自然原因河道会改变，改道需要维护界河和界线的稳定。

第二类就是管理好边界，加强边界管理的法制化、机制化、制度化、信息化。截至去年年底，中国同邻国之间已签署了边界管理双边协定达240余个，包括边界管理的内容、边界口岸开放的内容、边境地区环保的内容等。同时，中国和邻国也建立了很多双边合作的机制，如边界联合委员会、跨界河流联合委员会等。

中国陆地边界线长度2.2万公里

中国已划定并勘定了2.2万公里边界线中的2万公里，解决了90%的陆地定界问题

中国和14个国家陆地接壤，按逆时针顺序分别是朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南

中国与8个国家海上相邻或相向。海岸相邻的是朝鲜和越南，海岸相向的是韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱及印度尼西亚。记者 刘一 制图/潘璠